新时代我国人口发展面临着深刻而复杂的形势变化，人口负增长下“老龄化”将成为常态。从娄底市第七次全国人口普查数据看，全市常住人口中，60岁及以上人口为73.90万人，占19.31%，其中65岁及以上人口为56.59万人，占14.79%，分别高于全国水平0.61和1.29个百分点，老少比为65.70%，年龄中位数为39.28岁。与2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升4.59个百分点，65岁及以上人口比重上升4.85个百分点，按照国际标准，社会人群中60岁以上人口占总人口的比例达到10%，或65岁以上人口占比达到7%，即为老龄化社会；65岁以上人口比例达到14%，为深度老龄化社会，达到20%为超级老龄化社会；年龄中位数反映人口的年龄构成类型，国际通用标准中位数在20岁以下为年轻型人口，20-30岁为成年型人口，30岁以上为老年型人口。以上两个国际标准均反映出娄底市常住人口的年龄结构，当前已经进入深度老龄化和老年型人口的社会阶段，和2010年相比，娄底市的人口老龄化程度明显提高。

　　围绕积极应对人口老龄化国家战略，助力娄底市养老服务发展，切实深入了解全市当前社区养老服务现状和老年人社区养老需求，市统计局服务业科近期在双峰县、涟源市和经开区3个县市区开展社区养老服务情况调研工作。各地各选取2家社区开展调研，调研采取“看、问、谈”方式展开，一是“看”老年人生活状况及社区养老机构建设情况；二是“问”社区养老服务开展情况、评价以及困难诉求；三是“谈”发展社区养老服务对改善民生福祉、释放新兴消费、扩大就业潜力的重要意义及对做好社区养老服务的意见建议。

　　一、发展现状

　　随着我国经济的不断发展，人口老龄化日趋严重，养老服务将带动国民经济发展的同时，满足人们更高层次的追求。养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容。养老服务在实现老有所养中发挥重要基础性作用，推进养老服务体系建设是实施积极应对人口老龄化国家战略，实现基本公共服务均等化的重要任务。党的十八大以来，在党中央坚强领导下，养老服务加快发展，内容逐步拓展，公平性、可及性持续增强。

　　（一）各方资源整合，多元化养老保障机制初步建立

　　娄底市注重发挥家庭养老、政府帮扶和社会服务的作用，形成多元化服务保障机制。调查显示，四分之三强的老年人对社区目前所提供的社区养老服务非常满意或者比较满意。一是充分发挥家庭照护的基础保障作用。借助乡风文明治理，在全市倡导尊老爱幼的优良传统，形成关心关爱老年人的良好氛围，发挥家庭照护老人的基础保障作用。二是有效利用政府资源的政策扶持优势。协调政府部门完善老龄工作基层组织，结合娄底市有关老龄政策，为基层老年协会制定招牌、规章制度；推动高龄补贴制度，为80-89岁的低保老年人、90-99周岁的所有老年人提供对应的补助，最终为老年人享受应有福利、以及老龄服务工作落实到农村社区提供政策保障与便利。三是大力整合社会服务资源。“迎老乡、回故乡、建家乡”的活动在湘中腹地娄底市蓬勃开展，各地以此为契机，整合各地优势资源，促进养老服务健康较快发展。

　　（二）人居环境优化，老年人归属感幸福感明显增强

　　全市把社区（村）人居环境的适老化改造作为保障和加强老年人幸福感和人文关怀的关键。调研问卷显示，有55.7%的对于社区养老模式觉得较为满意的地方是老年人归属感、幸福感得到提升。一是完善基础服务设施，保障农村老年人生活环境安全。逐步对社区（村）用水、用电和路灯等基础服务设施进行了升级改造，为老年人用水、用电和出行提供了安全保障。村干部、社区工作者与护理员团队定期上门为独居、留守、失能（含失智）、重残、计划生育特殊老年人家庭开展服务，除日常慰问、生活照料外，重点入户进行安全排查，对老化或损坏的管网、线路及时安排人员进行改造维修。二是加强环境整治，创建宜产宜居的乡村人居环境。为进一步提升娄底市农村人居环境整治水平，娄底市出台了《娄底市农村人居环境整治提升五年行动实施方案（2021-2025）》，突出抓好“拆空心房；改不良习惯，改脏乱差面貌；清沟渠，清垃圾，清粪污”。在社区（村）大力推进卫生厕所改造工作，做到了愿改尽改。除设置转运垃圾箱，实施垃圾分类定点投放外，还设置了固定分类垃圾箱，倡导垃圾不落地。全市出现一大批类似“上梅红”、“琅塘星”等志愿者队伍。彻底改变村容貌，创建了文明和谐、净化美化亮化的乡村人居环境。老年人感受更加舒适、生活环境更加宜人。

　　二、存在问题

　　（一）养老观念传统，制度保障不健全。受传统观念影响，中国老人更喜欢在自己习惯的家庭养老，享受儿孙满堂的天伦之乐。调研问卷显示，仅有1.6%的老年人反映居住状况为社区养老机构，有47.5%的选择与子女或其他后辈同住，有67.2%的表示不需要社区养老服务。表明目前大部分的老年人还是选择与亲属居住，观念、客观条件的因素导致居住在社区养老机构的老年人比例不高，社区老年人目前对于社区提供的养老服务的需求意愿不强。家庭养老一直是我国的主要养老方式，尊重老年人和赡养老年人不仅是我国法律规定的义务，而且是中华民族一直以来推崇的孝道，但是随着社会的发展，家庭小型化趋势明显，“七人普”数据显示，2020年娄底市平均家庭户规模降至2.63人，较2010年减少0.7人，养老功能弱化，社区养老服务将逐步成为不可或缺的一种养老方式。经济社会发展水平越高，社会保障制度越完善，政府公办养老机构已远远不能满足需求，民办养老机构主要以盈利为目的，对于收费较高的，对有些老人来说难以承担，对于收费低的，企业利润空间较小，养老机构生存艰难。养老问题是最根本的民生问题，政府既要积极投资进行硬件建设，更要完善后续管理运营措施，要从制度保障方面确立下来，并有相应的激励和惩罚措施，防止把养老设施建成面子工程、形象工程。

　　（二）基础设施薄弱，资金来源不充足。由于养老行业投入大、收益慢，社会养老机构数量少、规模小、层次单一，社区养老服务工作相对滞后。首先，缺乏建立完善的养老服务设施的条件，老年人需要的活动场所、设施存在老化、破损、不全的现象。调查问卷显示，有61.1%的老年人反映社区医疗机构和设施不足，有44.4%的老年人反映针对老年人开展的文娱活动少，有44.4%的老年人反映政府在社区养老方面的规划上缺位，布局不合理，各地区之间发展不平衡；有66.7%的社区工作者反映社区医疗机构和设施不足。表明目前社区的养老服务并未配备足够的、专业的养老机构，设施不足、规划不合理和文娱活动不足是社区养老服务体系中最主要的问题。其次，金融扶持政策落实不到位，政府财政投入较少，社会养老资金匮乏。调查问卷显示，五成以上老年人反映社区养老面临的突出问题是经济负担，六成以上的社区工作者反映社区养老服务工作推进中的困难和诉求为缺乏资金，在受调老年人中，有多人反映希望政府加大养老服务的投入，将养老服务落到实处，为老年人解决后顾之忧。如何加强投入，同时引入社会资本进入社区养老服务是当务之急。

　　（三）人才队伍不足，服务水平不专业。社区居家养老护理人才队伍不足，服务水平不高，内容不够丰富和多样化。在调查问卷及座谈中反映出养老护理队伍人员不足，专业能力不强，有39.7%的老年人反映所在社区养老服务体系的社区服务人员专业能力不足，有多名老人提出希望政府在落实和推进养老体系的建设中配备专业的服务队伍和人才。表明社区的医疗资源相对不足，建立一支固定且专业的医疗团队是当务之急。社区养老服务业作为劳动密集型产业，需要大量服务人员。从业人员素质方面，当前社区居家养老服务机构的从业人员整体上年龄较大、文化程度较低，提供的服务内容较为单一，主要是基本日间照料护理，绝大多数无力为老年人提供所需的康复护理服务，更谈不上心理疏导、患病治疗等增值服务。调查显示，老年群体在日常生活照顾、紧急救助等方面呈现出日益增长的需求。现有社区居家养老服务供给存在明显供需错位，精神关怀严重不足问题。其中面向特定人群，如空巢、独居、孤寡、高龄等老人的医疗护理、心灵干预、精神慰藉等服务亟需改善。

　　总之，娄底市目前社区养老服务处于以居家养老为主，辅之以日间照料，政府提供政策性的基础设施建设和资金支持，以此来满足基本的物质生活需求，养老的形式和内容都较为单一，从供给与需求的关系发展养老产业链的措施不够。

　　三、发展趋势

　　养老是民生大计。应对人口老龄化问题，国家《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“要完善社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老。”中共中央、国务院印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，提出了总体要求、重点工作和组织保障等三个方面的内容，要求坚持党对基本养老服务体系建设的全面领导，坚持以人民为中心，坚持以改革创新为根本动力，加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感。坚持基础性、普惠性、共担性和系统性原则。省市两级出台了相应的实施意见。可见，国省市对养老服务工作的发展都十分重视，养老服务发展前景广阔。

　　（一）养老市场供应潜力巨大。养老服务包含的内容十分广泛，不仅指日常的生活照料和医疗护理服务，还包括提供学习娱乐、家政服务、旅游服务、心理咨询等等，其市场发展空间巨大。根据上面的调研问卷显示，一是养老机构严重不足，问卷中有77.0%的反映社区无养老机构；二是空巢老人养老问题是当务之急，有50.9%的受调老年人反映居住状况为空巢老人；三是居家养老项目、设施不全，调查问卷显示，有39.3%的老年人反映养老服务项目不全，有94.4%和83.3%反映所在的社区提供的养老服务形式为社区文体活动和室外健身设施；四是养老护理员缺口大，调查问卷显示，仅有27.8%的老年人反映所在的社区为老年人诊疗配备了专业医护人员，心理咨询员更为稀有，在与社区工作人员交谈中，反映到心理咨询员是当下社区养老服务短板中的短板；五是养老机构精品不多，由于资金、观念等方面的影响，大部分养老机构均停留在低档次的保运转阶段。

　　（二）养老服务需求快速增长。娄底市第七次全国人口普查数据显示，全市老龄化发展速度逐渐加快，随着经济社会发展，越来越多的老年人注重日常保健护理，居民的平均寿命延长，娄底市老年人口数量不断增加。一是从社会现象看——需求旺盛。日常生活中，不管是城区还是乡镇，尤其是乡镇，只要是哪里开了一家有益于身体健康的低消费店，里面的消费项目基本以：熏艾炙、座电椅等为主，再辅之健康养身知识的宣传，每天清早均能看到成群的老年人络绎不绝，乐此不疲的等候在那里排队，从他们爽朗的谈话声中，听出他们的开心和快乐。二是从政府投入看——不断加大。今年上半年，全市与养老服务关系紧密的几个行业固定资产投资增速都较快，水利、环境和公共设施管理业同比增长17.1%，比去年同期提升29.9个百分点，居民服务、修理和其他服务业同比增长151.7%，比去年同期提升243.3个百分点，卫生和社会工作同比增长15.9%，其中，社会工作同比增长91.6%，比去年同期提升122.3个百分点，文化、体育和娱乐业同比增长83.0%，比去年同期提升83.0个百分点。三是从企业发展看——前景较好。随着老龄化趋势不断加速，养老市场保持较高增长，2021年全市规模以上服务业中涉及养老产业的相关企业111家，实现营业收入34.83亿元，同比增长15.6%，比2020年企业数增加18家，营业收入总量增加7.34亿元，企业平均规模增加182万元/家。今年1-6月，规模以上服务业中涉及养老产业的111家企业实现营业收入17.17亿元，同比增长10.3%，快于全市规上企业营业收入增速7.9个百分点;截止6月末，规模以上服务业企业中专门从事养老服务的企业为4家，比去年多增1家。

　　综上所述，不管是通过社会现象和理论分析，还是实地调研和前景探析，娄底市的养老服务都大有可为和必有所为。

　　四、对策建议

　　（一）完善相关法律法规，从制度层面解决养老服务发展问题。加快完善社区养老领域法治和标准体系建设，出台相关法律法规，加快构建社区养老制度体系。一是细化政府部门在养老产业领域所应起到的作用。加强养老服务顶层设计、强化政府责任、加大财政投入、抓好政策落实。二是对社区养老服务进行立法规范。明确政府职责、养老服务设施建设、医疗卫生服务和长期护理保障等重要规定和条款，并对政府提供的公共服务内容进行量化，理顺各相关部门的职责，最大限度地整合社区养老服务资源。三是加快推进社区养老服务标准化体系建设。开展老年人养老服务需求评估，完善社区机构养老服务相关标准建设，进一步规范社区养老服务市场行为，不断健全社区养老服务的准入、退出制度。四是完善相关医疗和人才配套制度。明确养老服务人员的从业标准，以确保专业、规范的老年人护理服务质量和水平；建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，整合教育资源，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、心理咨询等专业人才，制定养老服务从业人员技术等级评定制度，建立养老从业人员工资待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度，提高家政服务人员为老人服务的技能和水平，实现家政服务与居家养老对接。

　　（二）发挥财政资金引导作用，建立多元持续资金保障机制。落实政策支持吸引社会力量进入社区养老服务市场。参照市场标准，强化养老服政策支持的多元性与针对性。随着家庭规模小型化，家庭养老功能逐渐弱化，城市空巢家庭和农村留守老人规模逐渐提高，在经济和日常生活方面，老年人更需要得到关心和帮助。娄底市作为全国宜居城市之一，要推动养老服务业补短板、上水平，提高人民生活品质，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要，做好居家养老、社会保障养老和养老销售服务业三种模式下的服务工作，需进一步发挥财政性资金的引导和杠杆作用，统筹多方资金，推动建设一批普惠性养老服务机构，改造完善一批已有机构硬件和软件设施，如增设心理咨询内容等，不断提升养老服务行业发展动能。一是加大财政投入。抢抓政策机遇，实施好新一轮基础设施建设投资，加大公办养老机构的建设；推进住宅小区养老服务设施配套建设，通过资源整合、购置、置换、租赁等方式对社区养老服务设施加以建设或改造，充分利用存量资源提供养老服务设施场地，切实缓解社会资本进入社区居家养老领域的经营成本。二是加大引入社会资本。通过各种优惠政策，吸引民间资本的参与，实现由政府单一筹资渠道向政府、企业、个人等多方面共同筹资转变。将资金补贴、公建民营、民办公助等补贴和优惠政策真正落实到位。三是抓住乡村振兴机遇，统筹规划养老服务设施。将各类养老服务设施纳入国土空间总体规划和详细规划，落实养老服务设施分区分级规划建设要求。四是凝聚娄商力量反哺家乡。贯彻落实相关政策，大力宣传成功创业优秀民营企业家典型，大力实施“反哺”工程，鼓励和引导有条件的优秀党员民营企业家回村任职，更好地实现其人生价值。

　　（三）优化服务供给，建立健全社会养老全方位服务体系。面对新时代养老需求的多元化发展，优化养老服务人才队伍成为迫在眉睫的建设任务。一是统筹城乡协调发展。分别在城市和农村社区，实施居家养老服务站、日间照料中心等小型养老服务设施建设，以农村幸福院、敬老院为依托，打造片区化社区公共服务体系。二是增强居家养老服务和评估验收标准，解决社区居家养老服务用房，积极开展助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务项目，为老年人提供便利、优质、价廉的服务。三是推进养老服务信息化建设，建立居家养老服务电子平台。逐步健全社区居家养老服务信息系统，构建社区智能化管理服务平台，实施“菜单式”服务。支持民间资本运用互联网、物联网，为老年人提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等服务项目。建立老年人服务需求信息库，提供为老服务热线、居家呼叫系统、数字网络系统等求助求救服务，增强居家养老服务功能。四是要加大政府购买服务力度。突出对孤老优抚对象及低收入的高龄、空巢、失独、失智、失能半失能困难老人提供服务与补贴，逐步扩大购买居家养老服务覆盖面。积极探索市场化服务机制，选择信誉好、规模大的社会组织，逐步建立起连片辐射、连锁经营、统一管理的居家养老服务模式，不断提升养老服务水平。

　　[供稿：娄底市统计局李应泉  秦金莲   刘登辉]
[审核：范夫]
[责编：张艳]